摘要

数字政府建设对于提升国家治理现代化水平具有重要意义，对于协同的数字化支持成为数字政府建设的下一步行动方向。基于数字政府建设的理想状态与现实挑战，报告指出当前实践中的纵向、横向、内外、虚实协同困境制约着数字政府治理效能的有效释放。结合系统科学和公共管理学理论，归纳出行政式、市场式、网络式和“赛博格”模式等四种理想的协同范型，其中“赛博格”模式代表着数字化对治理协同场景的完全“嵌入”，而各种具体的协同场景是这四种模式程度不一的“拼盘”。当前数字化赋能治理协同从方法上可以总结为五个方面，即围绕基于数字化提升协同能力一个核心目标，形成“协同数字化”和“数字化协同”两条基本路径，面向决策协同、管理协同、服务协同三类协同场景，实现空间聚合、多元参与、无缝沟通、工具集成四种系统功能，呈现开放、平行、敏捷、穿透、迭代五大关键特征。在此基础上，立足多样化的治理场景，聚焦多省市典型案例的特征，将数字化赋能治理协同的实践模式划分为统合模式、开放模式、直连模式及联动模式。最后分别从战略、制度、方法和技术层面提出了未来发展方向。

 

数字政府的理想与挑战

数字政府，源于人们对公共机构提供更好公共服务的愿望，或者说是人类对“善治”的追求在数字时代的投影。在价值上，数字政府应秉持“以人民为中心”的核心理念，兼顾效率、公平与安全的价值目标；在能力上，数字政府运用持续更新的数字技术，面向市场、社会和自身的治理最大化地发挥数据价值；在形式上，数字政府逐步实现从工具的数字化“连接”，业务的数字化“赋能”，主体的数字化“协同”到组织的数字化“重构”。协同是当前中国数字政府建设的重点和亮点。国家网信办在《数字中国发展报告（2020年）》中提出“十四五”时期要“打造高效协同的数字政府”。在地方上，运用数字化手段促进跨层级、跨系统、跨业务的协同正在快速展开。有效协同的障碍则表现在，“纵向协同”双向互动难畅通，“横向协同”重重阻碍难突破，“内外协同”优势互补不明显，“虚实协同”业务覆盖不均衡。四重困境相互叠加出现带来更大阻碍。机制不匹配、资源不平衡，需求不对称、建设不充分是阻碍数字化协同发挥应有功能之症结所在，需要构建系统化的协同机制，形成高效沟通、合作共赢的协同治理体系。课题组调研了当前地方政务机构在数字化促进治理协同方面的最佳实践和典型做法，以数字化赋能治理协同的技术方案为主线，应用典型案例研究方法，意图全面刻画数字化促进协同治理的实践特征和方法，提炼其中的基本模式和主要特征，为各地各级政府提高数字化协同建设效率提供参考。关注点包括五个方面：一是协同广度，即基于开放网络建立的协同范围；二是协同深度，即基于智能手段深化的协同内容；三是协同厚度，即基于大规模数据积累的协同资源；四是协同速度，即基于计算能力带来的协同效率；五是协同温度，即基于数字化协同平台，助力构建共建共治共享的社会治理格局，为及时回应和切实解决人民群众关切关注的民生问题提供能力支撑。

 

关于协同的理论

公共管理学视角下的协同理论

协同是近几十年来国际公共行政学研究的重要议题，形成诸如协同治理（Collaborative Governance，亦有译为合作治理）、协作性公共管理（Collaborative Public Management）、多中心治理（Polycentric Governance）、整体政府（Holistic Government）、网络化治理（Governing by Network）、合作生产(co-production)等一系列相近的理论。这些理论缘起于对“市场失灵”和“政府失灵”的多重回应，殊途同归地揭示了在领导和参与治理的多元主体之间存在着普遍而复杂的合作关系，以及全球各地以“善治”为目标的治理模式的多样性；同时也说明了简单治理模式——行政机制、市场机制或社群机制——都不足以为社会公共事务提供最优秩序，并且可能面临同时“失灵”的窘境，需要提供并且实际上也一直存在并演化着多层次、多主体、多途径的复杂机制推动实现“善治”目标。这些理论丰富了公共管理研究的视野，但在一定程度上也导致了理论的碎片化。精细化的概念区分虽然有助于辨别特定的治理模式，但也可能给实践带来困扰和混淆。

系统科学中的协同理论

“协同学（Synergetics）”，即关于“协同”的科学，也被定义为关于“自组织”秩序的规律之道。协同学创始人赫尔曼・哈肯将“自组织”诠释为“如果一个系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说该系统是自组织的”，不仅发生在非生物界或生物界，比如流体、激光、进化、生态、免疫等，也被用来解释诸如自由市场、舆论形成、合作行为、聚集与流动、城市与空间演化等社会现象。

与“自组织”相反，受到外部干预而形成的合作被哈肯称之为“组织”，或如国内学者所谓“他组织”。“自组织”和“他组织”的区别在于形成协同的“组织力”相对于系统是内生还是外生的。绝大部分人工制品，包括无智能的机器，以及政府、企业、军队、学校等各种正式组织等都可以看作是“他组织”的具体形式。

“自组织”与“他组织”是相对而言的。除宇宙系统外，所有的系统都包含在更大的系统之中，因而外部的力量也可以转化为内部的力量。反之，即使在“他组织”中的人们也可能相互协商并产生新的知识，这是“自组织”的表现。既不能否认“自组织”和“他组织”的存在，同时又不能非此即彼地将两者割裂成对立的概念。

人类“有意识”的行为带来“组织”的多样性。非生物界和生物界的“自组织”协同是“无意识”的，而人类可以有意识地、主动地认识、设计和改进协同。在“自组织”中，人类不仅有“无意识”的协同，也有丰富的“有意识”的“自组织”。在“他组织”中，人类具有能力提供特定的“组织”。

“自组织”与“他组织”相互依存构成了人类世界的复杂性。人类自发地形成或自觉地改造组织形态，最终目的是为了适应进而改造外部的世界。各种化简复杂性的机制相互组合，形成不同层次、不同程度、不同规模的社会协同，这也恰是人类社会尤其是现代社会的主要任务。在绝大多数的社会协同场景中，无论是“他组织”还是“自组织”都不能单独构成有价值的协同。 

对协同理论的一个扩展

基于“自组织”与“他组织”组成的系统维度和“无意识”与“有意识”组成的个体维度，可以归纳出四种理想协同类型：理想的市场式、理想的行政式、理想的网络式以及理想的“赛博格”模式。如下图所示。

图1 理想化的协同模式

理想的市场式，是系统科学中所谓“自组织”的经典模式，每个个体按照自己的而非系统的目的行动，却在系统层面出现了特定的秩序。理想的行政式，存在着自上而下的权威性，所有参与个体都依照特定的组织目标采取行动。理想的网络式，意味着参与协同的所有主体都有明确的目标，同时也可以从系统中自由的进退。

理想的“赛博格”模式指人工开发的数字机器（设备）对社会系统的深层“嵌入”，在成员“无意识”条件下对其行动产生影响。这里借用“赛博格”的概念，“嵌入”依赖于对系统内信息渠道的控制。一种理想形式是，存在超级计算中心，通过对大规模数据的自主运算，形成对不同场景下的信息反馈并以自动引导协同。在极致条件下，所有的社会行动都是自动计算的结果。

“理想”模式对应的单一场景在实际中并不存在。理想模式相互“嵌入”构成程度不一的“拼盘”，形成了现实中的丰富的具体场景。不同模式的嵌入深度或者说“拼盘”中不同模式的平衡，从理论上取决于协同效率的最大化，而在实践中则往往取决于解决实际问题的瓶颈。

数字技术，一方面已经以不同方式和程度“嵌入”人类各类活动场景，成为协同“拼盘”中至关重要的部分；另一方面也并非能够“包办一切”。数字技术的直接作用在于对原有协同系统中“信息子系统”进行重组升级，并对其他子系统的运行产生影响，从而改变整个组织协同效率的发生基础，为协同提供更高的能力。数字化的应用是一个不断迭代升级，逐步求善的过程，同时也需要其他的治理手段和途径的共同配合才能达成善治的结果。

 

报告全文：https://docs.qq.com/pdf/DRkVHdlBwZUxjb1RC

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