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【关键词】中美科技战、军工复合体、科工复合体、科技政策
1944年底，时任美国总统罗斯福思考“战时研发的科学技术在战后造福社会的巨大潜力”，致信科技顾问范内瓦·布什寻求建议。1945年7月，布什提出《科学：无尽前沿》报告，提出重视基础科学研究，政府拨款资助科研项目，设立国家研究基金会等，这使得美国在当时形成了基于政府、工业、学术界的创新三角，加快了美国在全球科技领域占据领先的进程。上世纪60年代，基于美国的科技政策的持续影响，科技、军事等领域得以快速扩张，“军工复合体”成为了当时的产物，尽管时任美国总统艾森豪威尔以“警告”的口吻表示其危险，但在此之后“军工复合体”与美国政府的联结仍旧不断加深，高昂的军费预算与军费开支虽加强了美国政府的军事实力但也带来了更加称重的负担。而如今伴随着全球地缘局势紧张以及诸多不可控事件的发生，美国的军工复合体在俄乌战争、巴以冲突内依旧找到了宣泄窗口，而科技领域美国政府又将矛头指向中国，以强硬手段维护其在全球科技发展中的领导地位。
当前，中美科技竞争态势愈发激烈，美国单方面所发起的“小院高墙”、“脱钩断链”的对华战略导向成为了近年来中美科技竞争中的关键词。2018年3月22日，时任美国总统特朗普宣布决定“根据美国贸易代表办公室第301条对中国在技术转让、知识产权和创新方面的行为、政策和做法进行调查[1]，2019年5 月15日，特朗普签署行政令，以“重大国家安全威胁”为由禁止使用“外国对手”的“信息和通信技术和服务”[2]，华为、中兴等中国科技企业成为重点打击目标，自此中美科技战的缺口被打开。在特朗普赢得美国大选后，中美科技竞争再一次走向十字路口。
随着如今人工智能的快速发展，以Open AI、英伟达、微软、谷歌等为代表的科技企业正在不断以直接或者间接的形式加入到中美的科技较量中，2025年1月15日，拜登在其告别演讲中表达了自己对于即将到来的下一届政府“权力危险集中（Dangerous concentration of power）”的担忧，并且对特朗普政府内部正在形成“科工复合体”（Tech-Industrial Complex）发出严重警告。
在特朗普上台后，履行政治承诺，撤销拜登的人工智能行政令，同时与OpenAI、软银、甲骨文三家企业开启“星际之门计划”，以5000亿美金投资和超10万个工作岗位来助推人工智能基础设施建设。1月23日，特朗普还宣布成立改组后的总统科学技术顾问委员会（PCAST），尽管这一机构前身早已于2001年9月30日正式成立，其后奥巴马、特朗普本人和拜登都先后宣布以特许机构（chartered）的形式成了该委员会。但通过一批科技企业家、科技界领导人和顶尖科学家以志愿者身份的形式，就“科学、技术、教育与创新政策相关领域向总统提供建议，从而能够以引领美国在关键和新兴技术领域的创新和竞争力。该委员会将倡导对创新进行大胆投资，消除官僚壁垒，并采取行动帮助美国保持世界首要科技突破中心的地位。毫无疑问，美国政府与科技企业正在加速中走向趋同。本次特朗普上台，硅谷科技精英悉数入局参与到特朗普政府的未来发展之中，未来美国政府治理模式在人工智能的加速下正在与科技企业的关系变得更加紧密，一个有别于“军工复合体”专门面向科技领域的“科工复合体”复正逐渐清晰。
1.“军工复合体”的架构
“军工复合体”的铁三角（图一）
从本质上讲,军工复合体代表了政府和私人机构之间的互动关系,是行政机构中的军事机构与私营部门的军工企业的联合体,这种联合体是一种制度性的结合,并在经济、政治、精神等诸方面对美国社会产生了深刻的影响。[3]军工企业和财团作为美国总统选举和国会选举的重要“金主”，各类政治献金更是是美国军工复合体影响美国对外政策的重要手段。[5]如今“军工复合体”通过内部的利益链运转和外部借助“旋转门”进入军工企业的政客实现了长久稳定的运行。
2.“军工复合体”的特征
（1）以政治献金手段获得军工订单倾斜
军工企业通过向国会的相关军事委员会输送政治献金以求在国防授权法案中得到更多军工订单的倾斜。根据2022年美国国防部各州国防开支数据显示，2022年美国军工企业从美国国防部获取订单金额前五名的依次是：洛克希德-马丁公司（LMT）、雷神公司（RTX）、通用动力（GD）、波音公司（BA）、诺斯罗普-格鲁曼公司（NOC）。庞大订单的背后则是这五大军工企业持续向国会两党输送政治献金所造就的（表1），并且面向两党的政治献金去向包括民主党国会竞选委员会、共和党国会委员会以及两党个别参议员、众议员等。在国会议员的推动下，军事支出相关法案得以批复，最终，国防部则会将合同交付至军工企业。至此，利益输送完成闭环，军工复合体实现运转。军工复合体膨胀同时也带来了美国政府内部的担忧，2017年，美国参议院军事委员会的领导层指出了对国防部过于依赖其最大的几个承包商的担忧。时任参议院军事委员会主席约翰·麦凯恩在确认波音公司前高管帕特里克·沙纳汉被提名为国防部副部长的听证会上说，“纳税人90%的钱付给了五家军工公司，这不是我们的开国元勋们所希望看到的”[6]
表1
（2）宣传机器“维护”外部舆论环境
在军工复合体的外部还存在一个分支，是以智库、媒体、游说团体为核心的宣传机器，他们在捐助资金下帮助军工企业从复合体外部攫取利益。智库、媒体更多倾向于面向社会群众描绘战争机器中的积极色彩，通过舆论战、信息战的手段让军工企业的战争叙事更加合理。如哈德逊研究所（Hudson Institute）、美国企业研究所（American Enterprise Institute）、布鲁金斯学会（Brookings Institution）等，往往以研究报告、政策建议、专家见解等形式影响国防政策和军事战略的制定，进而帮助塑造关于军事需求、预算、武器采购等议题的政策环境。而媒体也能够在特定情境下通过设定议题、选取报道重点等方式，影响公众对军工复合体的看法。
（3）“政商旋转门”放大利益缺口
而游说团体，通过“政商旋转门”进入军工企业的政客们，也依靠此前的“政府身份”手段帮助军工企业获得更多订单。美国政府监督项目组织(POGO)在2018年的报告《黄铜降落伞：五角大楼的旋转门》中指出，2016年奥巴马任期结束后，美国前20家国防承包商雇用了645名前政府官员、前高级将领和军官、前国会议员及其立法助手，使之成为公司董事、高管、顾问或职业说客。在出自国防部的380人中，有95人进入美国五大军工集团工作。美国国会民主党籍参议员伊丽莎白·沃伦办公室2023年4月发布的《五角大楼炼金术》调查报告显示，截至2021年，美国前政府官员、高级军官和国会议员等被发现为大型国防承包商工作的案例有近700起，其中超过九成的人通过“旋转门”成为了注册说客。[9]根据OpenSrcrets数据显示，截止2024年12月21日五大军工企业用于雇佣说客的费用以及此前担任过政府职务的人员依旧处于高位[10]（见表2）。如今的军工企业巨头和美国政府在内部与外部的双重作用下，两者间的关系依旧稳定。
1.中美间的博弈核心正从经济领域转向经济与前沿科技两个领域。
相比于与军工复合体，美国科工复合体的形态从军工复合体所演化，军工复合体以“国会-国防部-军工企业”为组合形成铁三角，当前科工复合体的演化则以“白宫-国会-科技企业“（图2）作为框架，且不同于军工复合体以各自利益为主，国会议员通过收取政治献金，军工企业借助“旋转门”等手段完成复合体运转。科工复合体以国家利益作为基石并受白宫领导，国会与白宫从对华科技战角度出发，通过法案批复、政策制定，以满足限制中国科技领域的发展需求，科技企业则根据“命令”直接或者间接的参与到对华科技战之中。
2.中美就全球科技领域的领跑者地位展关竞赛。
科工复合体作为未来特朗普政府内部的核心机制，科技精英通过“旋转门”成为政策制定的关键参与者，推动了政策环境的重塑，同时也为中美科技竞争提供了新的思路和动力。在这种背景下，科工复合体的双重特征逐渐显现：一方面，科技巨头通过与政府的密切联系推动技术和政策的双向发展；另一方面，政府内部的协同合作也为美国在全球科技竞争中的优势地位提供了战略保障。
（1）科技精英通过“旋转门”加入政府治理
在军工复合体中政客们通过“旋转门”成为说客或是企业高管通过间接的方式帮助其攫取大量利益。而在特朗普任内下的“科工复合体”，科技巨头精英将作为政策制定的直接参与者深刻的嵌入复合体的运转之中。具体来看，马斯克加入特朗普团队并被任命为“政府效率部”部长，其硅谷科技巨头的身份被外界广泛视为特朗普上台后将开启对人工智能加速发展的积极信号。与此同时，还有多位来自硅谷的科技精英也踏入“旋转门”出任要职将引领特朗普政府2.0时代下的中美科技战。其中对外与对内有两位关键人物，可能将在未来中美科技战中产生深刻影响。其一是对华科技鹰派成员雅各布·赫尔伯格。雅各布已被特朗普提名为美国国务院最高经济政策与贸易官员，该职位的任务其中包含为美国制定和实施与科学技术有关的国际政策。其二是AI沙皇-白宫人工智能与加密货币主管大卫·萨克斯，加密货币主管一职是特朗普2.0政府中的首创。尽管该职位无需国会批准，但预计他也会参与制定统一的国家技术政策和巩固美国在创新领域的领先地位提供战略指导。在这样的背景下，科工复合体中通过科技巨头精英代表踏入“旋转门”，不仅能过打造对华科技战的更多思路，对内也同样能够以“发展”作为核心关键词，那么在这种多元的驱动力下，在这张旋转门的背后中国或许将会面临冲击更大且更灵活的竞争浪潮。
（2）政府内部协同打造全新科技战
在特朗普的科工复合体下以国家利益所连接的各方，使得复合体内部能够保证充分稳定。而科技精英的加入下能够使得复合体以更灵活的方式应对内外部的竞争和发展。特朗普上台的同时，共和党也将掌控国会参众两院，这无疑有利于特朗普推行其相关政策主张。国会将成为特朗普政策信号可靠的发令枪，不管是对内为科技企业进行补贴激励法案的批复还是推动科技产业的放松监管与出口管制，白宫和国会的力量将会更加聚集。
2024年共和党纲领中已明确指出，将废除拜登的行政命令，理由是该命令阻碍了人工智能创新。[13]在接下来，特别是行政令下的“人工智能安全研究所”的存在将被打上问号。作为美国商务部所设立的机构，当前美国人工智能安全研究所预算约为1000万美元。2024年10月由 60 多家公司（包括Open AI和Anthropic）、非营利组织和大学组成的联盟强烈呼吁为美国人工智能安全研究所进行立法[14]，尽管相关法案工作已经处于推动过程中，但从特朗普对于行政令的态度来看其未来发展也并不乐观。通过推翻拜登人工智能行政令，也为复合体内部重新制定人工智能发展监管扫清障碍。在后续战略制定中，白宫所领导的总统办事机构（如科技政策办公室）、内阁机构（如国务院、商务部、国防部）将会进一步推动相关人工智能发展的框架搭建，为政策出台做好准备。
（3）复合体内部需要持续利益平衡
对于“科工复合体”内部运转而言，政府与科技精英的利益平衡将会是复合体能够稳定运转的关键点。在过去，军工复合体通过金钱输送打通复合体内部的利益轮转，使得其运行能够始终保持稳定。而如今在科工复合体的内部，则必须要思考复合体在前进时，国家利益与企业利益如何实现平衡，从而保证政府与企业间的协同合作始终在同一水平线上。如果无法处理好二者间的关系，无疑会导致复合体从内部的分崩离析。这就需要特朗普思考如何与科技企业在发展步调上保持一致。可以看到，特朗普在上任后，履行政治承诺撤销拜登的人工智能行政令，同时与软银、甲骨文、Open AI共同开启投资超5000亿美元的“星际之门计划”，用于建设人工智能基础设施。尽管5000亿美元被马斯克质疑落地困难，但毫无疑问，美国人工智能发展正在进入“换挡期”，在资本的强力推动下，大量资金涌入人工智能领域，为科研创新和企业规模扩张提供了充足的资金支持；去监管化政策赋予科技企业更大的创新自主性，有效减少了繁琐行政程序对企业创新活力的束缚；减税政策则直接降低了企业运营成本，扩大了企业的利润空间，增强了企业的再投资能力。
在这些政策手段的综合作用下，科技企业将与特朗普政府之间的合作愈发紧密。可以预见，未来科工复合体内部将持续运用类似的资本运作和政策调控手段，保障政府与科技企业之间的协同合作，不断优化双方的合作模式与机制。通过这种深度协同合作，实现国家利益与企业利益的最大化，最终朝着构建美国在科技领域乃至全球综合国力竞争中占据绝对优势地位的 “黄金时代” 这一宏伟目标稳步迈进。
3.“科工复合体”下的中美科技战走向
特朗普及其科技精英团队上台后，伴随着“科工复合体”的进一步演进，其发展路径愈加明确。通过分析特朗普上任前的系列举措以及其第一任期内对华科技战的策略，可以预见，未来美国对华科技竞争将可能集中于三个关键领域。这一趋势不仅反映了美国在全球科技博弈中的战略意图，也揭示了科技精英在国家政策制定中的深度介入与影响。
（1）安全与利益导向的演进
在探讨美特朗普与拜登的对华科技政策的差异时，可以观察到特朗普政府更倾向于将美国的经济利益置于首位。相比之下，拜登政府则更多地利用国家安全作为理由来推动竞争，这种策略使得中美关系在“脱钩断链”的边缘摇摆不定。特朗普执政期间，对“经济动机”的重视可能会导致其采取不同于拜登政府的战略路径，尤其是在当前中美科技竞争日益扩展至多个领域的背景下。特别是在人工智能（AI）领域的发展及其安全问题方面，特朗普团队的关注点逐渐显现。在美国国内，关于AI安全性的讨论尤为激烈。例如，OpenAI的o1模型在5%的情况下试图绕过监督机制[15]，而Anthropic的Claude 3 Opus模型在12%的情况下表现出战略欺骗行为以避免偏好被修改[16]。即将担任“政府效率部”部长的马斯克曾公开表示，他相信人工智能“变坏”的可能性介于10%到20%之间[17]，这进一步凸显了AI安全性的重要性。
在国际舞台上，拜登政府通过构建排他性联盟，在多个国际场合中边缘化甚至排斥中国，这一做法不仅限制了中国在全球AI治理中的话语权，也使得中国AI发展的实际状况变得相对不透明，从而引发了美国方面的担忧。同时，中国DeepSeek于全球范围内崛起，更直接冲击了美国在全球AI格局中的主导地位，引发了美国政府在数据安全、技术扩散和人才流失等方面的深层次担忧。从更广义的视角来看，DeepSeek代表的是一种不同于美国封闭式、高成本AI开发模式的路径，这不仅挑战了美国企业的市场主导地位，也促使美国政府加快监管与竞争应对，试图在技术、政策和人才层面遏制其扩张。鉴于上述情况，未来中美双方在应对科技竞争、经济挑战及安全议题时，可能需要重新审视双边关系中的合作潜力，寻找共同利益点，以此为基础实现突破，开辟合作的新路径。这样，尽管面临复杂的经济与安全交织的问题，但这些挑战也可能为中美两国提供深化合作的机会。
（2）产业收缩持续加大中国企业压力
在拜登卸任前，围绕中国人工智能领域仍旧展开了攻击，半导体、自动驾驶等领域都在拜登政府“埋雷式”的行动下交给特朗普。拜登政府已于12月23日对中国针对半导体行业争夺主导地位的行为、政策和做法启动 301 条款调查[18]。拜登政府将于1月6日开始接受公众对该调查的意见，并计划于3月11日至12日举行公开听证会。该调查预计将在一年内完成。这次调查也是拜登政府试图保护美国和其他半导体生产商免受所谓中国大规模政府推动的国内芯片供应增加的影响。该调查也将在2025年1月交移特朗普政府进行，这也极大可能为特朗普所提出的面向中国征加60%的关税打好基础。
如今，在拜登的多轮制裁打压下，中国人工智能产业生存空间被不断挤占。根据美国贸易代表办公室（USTR）关于对中国技术转让、知识产权和创新相关行为、政策和做法的四年审查结果的修改通知显示，美国将于 2025 年开始对中国半导体征收 50% 的关税，并且于1月1日起生效[19]。从特朗普过去不管是发起贸易战还是再次以提高关税作为威胁，多轮制裁的效果并未达到预期，而这也成为接下来中美半导体空间继续收缩的关键原因，中美科技战短期内也无法被画上“休止符”。
（3）“美国优先”成为对外科技战跳板
最新被提名的白宫科技政策办公室主任的迈克尔·克拉西奥斯曾一度将美国带入G7人工智能全球伙伴关系，特朗普曾在第一任时期拒绝加入这一组织[20]。但在后来出于对中国科技监管的需求，这位白宫专家克拉特西奥斯最终还是将美国带入该组织并指导对华相关工作。他的提名也在一定程度上显示了特朗普对于一些真正有“价值”的组织加入是有必要的，特别是针对中国。当前中国在全球人工智能国际领域已发布《全球人工智能治理倡议》并且开展“人工智能能力建设普惠计划”帮助发展中国家推动人工智能建设。中国在人工智能国际领域中的声音愈发增强，对于美国而言，如何对抗另一种声音是势在必行的。同时，在人工智能领域美国不仅要面对中国，还需要面对欧洲与“美国优先”的直接冲突。当前欧盟已通过《人工智能法案》、《数字服务法案》来试图博得人工智能的更多话语权，甚至《人工智能法案》针对科技企业的罚款数目也是巨大的，这对引领全球人工智能技术的美国是极其不利的，特别是硅谷企业，而在后续硅谷科技精英进入美国政府后，彼此间的对抗将会更加明显。
参考文献（下划浏览）
清华大学人工智能国际治理研究院（Institute for AI International Governance, Tsinghua University，THU I-AIIG）是2020年4月由清华大学成立的校级科研机构。依托清华大学在人工智能与国际治理方面的已有积累和跨学科优势，研究院面向人工智能国际治理重大理论问题及政策需求开展研究，致力于提升清华在该领域的全球学术影响力和政策引领作用，为中国积极参与人工智能国际治理提供智力支撑。
新浪微博：@清华大学人工智能国际治理研究院
微信视频号：THU-AIIG
Bilibili：清华大学AIIG
来源 | 本文转载自“刘典 ”，点击“阅读原文”获取更多内容
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