白宫《科学：新的黄金时代》报告解读 【战略洞察】

2026年7月21日，美国白宫科技政策办公室主任迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）向总统提交了一份逾百页的报告，题为《科学：新的黄金时代》。同一天公布的还有一份附件，即他与管理和预算办公室主任拉塞尔·沃特（Russell Vought）联署的《2028财年联邦研发预算优先事项备忘录》。次日，克拉齐奥斯出席众议院科学委员会的听证会。

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一封写给八十一年前的回信

2026年7月21日，美国白宫科技政策办公室主任迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）向总统提交了一份逾百页的报告，题为《科学：新的黄金时代》。同一天公布的还有一份附件，即他与管理和预算办公室主任拉塞尔·沃特（Russell Vought）联署的《2028财年联邦研发预算优先事项备忘录》。次日，克拉齐奥斯出席众议院科学委员会的听证会。文件的发布节奏本身就说明了它的性质：这不是一份供人讨论的思想文本，而是一套准备立即进入预算周期的行政指令。

报告开篇讲的是另一封信。1945年，范内瓦·布什（Vannevar Bush）向白宫提交《科学：无尽的前沿》，论证联邦政府应当成为基础研究的长期出资人。此后国家科学基金会成立，联邦、大学与产业之间形成了一种延续八十年的分工：政府出钱支持好奇心驱动的基础研究，大学生产知识，产业负责把知识变成产品。克拉齐奥斯把自己这份报告直接摆在同一位置上，并给出了一个相当克制的成功标准：十年之后，美国研究者回头看，应当能说出当年无法追问的问题现在可以追问了。

把政府文件惯有的修辞层剥掉，剩下的部分值得认真对待。报告在诊断层面调用的证据，多数来自过去十年科学计量学和元科学的实证积累；它在方案层面提出的东西，则构成一次相当彻底的治理逻辑替换。这次替换真正改变的是国家在科研体系中的角色定位：从一个把钱交出去、然后等待溢出效应的赞助人，变成一个主动构建投资组合、评估自身配置绩效、并对成果落地负责的配置者。

图1　两种科研体制的结构对照

报告的第一章和第二章基本是一份诊断书，它列出的症状清单在美国科学界并不新鲜，新鲜的是它被写进了官方文件。最核心的一条是投入与产出的背离。生物医学领域自20世纪90年代以来经费大幅增长，突破性成果的出现速度却没有相应加快，新药获批数量长期徘徊。研究者用一个反向的摩尔定律来描述这件事：以每十亿美元研发支出对应的新药数量衡量，1950年以来的药物研发效率在通胀调整后下降了约80倍，大致每九年减半。

类似的曲线出现在别处。一项被反复引用的研究发现，要维持晶体管密度的历史翻倍节奏，自20世纪70年代初以来所需的研究人员数量增加了18倍以上，相当于思想生产率每年下降7%。农业领域的研究投入按不同口径增长了3倍到25倍，单产增速却基本走平。医学临床试验的每次试验挽救生命年数在20世纪80年代中期达到峰值后明显回落。这些曲线的斜率各不相同，方向却一致。

报告拒绝接受低垂果实已被摘完这一常见解释。它给出的理由是历史经验：普朗克曾被老师告知物理学已经接近完备，医学界在19世纪末也一度认为本领域即将臻于完善，随后的量子力学革命和现代医学的制度化都推翻了这类判断。报告的推论是，看上去枯竭的往往不是知识树，而是采摘工具与组织形式。

于是诊断转向制度层面，这是报告最扎实的部分。一项研究发现，研究者把接近一半的联邦资助研究时间花在文书工作上。1991年至2025年1月，联邦政府在科研资助上新增了至少270项要求。主要机构经联邦协商的间接成本率达到直接研究成本的50%至60%，实际执行率通常在40%上下，而同一批机构在接受私人基金会资助时经常只收取10%至15%的管理费。部分资助项目从提交到获批要等将近20个月。

人的曲线同样在移动。1980年至2008年间，美国国立卫生研究院主要研究者的平均年龄从39岁升至51岁，首次担任主要研究者的平均年龄从36岁升至42岁，后者已经超过了同期相关领域诺贝尔奖获奖工作完成时的平均年龄。这意味着一个研究者获得独立支配资源的时刻，被系统性地推迟到了创造力曲线的下行段。同行评议的可靠性问题也被点名：同一份申请书的多位评审人经常得出彼此矛盾的结论，而当资助率降到十分之一，噪音开始压倒信号，共识驱动的评审组倾向于资助争议最小的方案。

可复现性危机被单独列出。报告提到一项针对100篇心理学论文的重复实验，成功复现的不足40篇；又以阿尔茨海默病研究为例，2009年发表于顶级期刊的一篇论文在2012年即被证明不可复现，赞助企业随后终止了基于其结论的药物开发，但该文仍累积了800余次引用，在误导研究方向和联邦经费配置十余年后，才在发表15年后被撤稿。报告由此得出的结论是，科学界的自我纠错机制确实在运转，只是慢得代价高昂。

诊断部分大体上是学界共识的官方转述，转向发生在方案部分。报告反复使用的一组词汇值得留意：投资组合、资本配置者、风险画像、押注、杠杆比率、探索与利用的权衡。这套词汇来自资产管理行业，而不是科学共同体。报告明确要求联邦科研机构像成熟的资产配置者那样构建组合，对哪里最可能出现突破形成明确判断，同时为无法预判的偶然性保留空间。

这句话听起来像管理学套话，落到制度上却相当具体。报告指出，联邦机构每年配置约2000亿美元研发经费，却没有一套系统方法来判断这些钱投在哪里能产生最大科学回报，实际结果是把决定权让渡给了消耗这些经费的既有机构，组合由惯性形成而非设计形成。它给出的解法是在每个联邦科研机构内部设立元科学单元，直接向机构负责人汇报，有权对评审与资助机制开展受控实验，并把结果对外发布。为了让这类单元不至于退化成写报告的合规部门，报告建议给它一笔可以再分配给项目主任的预算，作为参与实验的激励。

这里隐含着一个在科技政治学上并不轻的判断。布什体制的正当性建立在一种委托关系上：纳税人出钱，科学共同体自治，产出通过不确定的路径回馈社会，中间不设绩效考核，因为知识生产的价值无法事前定价。《新的黄金时代》没有推翻这个委托关系，但改写了它的条款。报告的表述是，科学自主性最初用于抵御外部政治干预，后来常被反向使用，成为规避问责的盾牌；只有直接对政治过程负责的那部分科研体系，才有资格在众多可能的探索方向中排定优先次序。

换个角度说，报告把配置权和执行权作了切割。国家保留定方向、定机制、评绩效的权力，研究者保留设计和执行研究方案的自由。这个切割在文字上很整齐，在实践中却是整份报告争议最集中的地方。因为方向、机制和绩效标准本身就在塑造什么问题值得问，配置权从来不是中性的。报告对多元、公平与包容议程的批评，以及对新冠疫情期间科学共同体表现的批评，都出现在这一章，两者共享同一个论证结构：某种非科学的标准侵入了科学判断，因此需要被清除。反对者会指出，用什么替代它同样是一种非科学标准的选择。

值得注意的是，报告并没有把大学写成需要被削弱的对象。它的措辞是把资源重新对准研究者个人，而不是继承性机构。这个区分在政治上很聪明：削减大学的间接成本回收、限制行政扩张、把奖学金做成可携带的，这些措施在字面上都是为了让科学家过得更好，而在效果上都会削弱大学作为中介的议价能力。可携带的研究生奖学金尤其典型，报告明确说这会迫使机构为争夺早期人才而竞争。

报告用了相当篇幅罗列可供选择的资助机制，这份清单本身就是它的方法论宣言。共识驱动的同行评议被定位为一种适合推进既有研究路线的工具，而不是唯一工具。它旁边被摆上了一系列替代品。

金票制允许单个评审人力排众议推荐一份缺乏共识支持的方案，配合双盲流程剥离申请人的履历信息，报告称丹麦一家私人基金会的实践显示这种做法能吸引更高质量的评审人，因为评审人被赋予了真正的判断权。快速资助把申请压缩到几页、评审周期压到一个月以内，报告引用的一个美国私人项目实现了48小时内作出资助决定，申请书撰写时间从数月降到30分钟，而科学质量没有明显牺牲。长周期资助走向另一端，霍华德·休斯医学研究所以七年约1000万美元、极少报告要求、容忍早期失败的方式支持研究者本人而非项目书，研究显示这批人的高影响力论文产出接近同等资历的联邦资助科学家的两倍。

另一类机制改变的是付费对象。传统资助为投入付费，即支付研究者的时间、设备和耗材，无论项目是否成功。奖金挑战赛和先期市场承诺为结果付费：目标清晰而路径未知时，这类工具的效率最高。报告举了两个例子，一项1000万美元的亚轨道飞行私人奖金拉动了各参赛队伍数以亿计的研发投入；另一项旨在读取赫库兰尼姆炭化古卷的竞赛，最终由三名计算机科学与机器人学方向的学生完成，而非资深考古学家。2028财年备忘录把这一点量化了：奖金设计应以私人对联邦至少3比1的投资杠杆为目标。

还有一类机制改变的是决策的分布。再资助模式把资助权限下放给活跃在一线的科学家，理由是最有能力识别突破机会的人往往没有拨款权，而有拨款权的人缺乏识别信息。侦察员机制通过财务激励让人去发现有潜力的项目和个人。平方资助和特征资助被列为高度实验性的选项，报告承认其在科学领域的证据尚不充分。

图2　资助机制的配置图。报告要求联邦机构在这张图上主动布点，而不是把全部资源押在左下角

与机制货架配套的是执行主体的多元化。报告用容器这个比喻来说明问题：大学实验室适合好奇心驱动的研究和人才培养，企业实验室适合有明确回报路径的工程项目，国家实验室维持单一主体无法承担的大型能力，每种组织形态都在决定什么研究可能发生、什么研究从来不会被尝试。它认定当前联邦组合缺失的是中等规模科学，即需要数千万美元、十到一百人的协作团队、五年左右周期的问题，这类工作对大学实验室过大，对企业又缺乏商业回报，对国家实验室则过于要求敏捷。国家科学基金会新设的X-Labs和专注型研究组织被推荐为填补者，后者是限期存在的非营利研究初创，雇佣职业科学家和工程师而非轮换的研究生，产出开放数据集和工具这类公共品，任务完成后即解散。

报告第三章处理的是另一个问题：为什么美国在科学上领先，却在产业上不断丢分。它举了三个例子。极紫外光刻的多项关键使能技术源自美国，今天全球唯一能生产这类设备的公司总部在欧洲；锂离子电池由美国率先发明，供应链和随之而来的电池化学研究主导权落在亚洲企业手中；平板显示由美国研究者发明，市场被亚洲制造商占据。

报告对这一模式的解释是被动模型的失败。过去几十年美国科技政策依赖一个未言明的假设：政府只需资助基础研究、保护知识产权、保持市场开放，技术实力自然会到来。它把这个假设与贸易政策上的类似假设并置，认为二者失败的机理相同，单方面的开放在遇到有组织的竞争者时不会带来对等收益。

由此产生的是对开放性的重新定价。报告写道，在按自己的条件分享信息与被人榨取之间存在关键差别，一个科研体系中不被共享的部分往往恰恰是它的比较优势所在。这句话把科学的开放性从一个规范问题转成了一个资产管理问题：开放不再是科学伦理的默认设置，而是一项需要逐项评估收益与风险的资产处置决定。研究安全被从边缘议题提升为体系的前提条件，报告同时指出2024年临时签证持有者约占有明确毕业去向的美国计算机科学与数学博士毕业生的一半，并把这种依赖同时描述为安全问题和挤占本国学生机会的问题。

这个转变的长期影响可能超过报告本身的其他部分。二战后美国科学的软实力，很大程度上建立在它是全球知识公共品的主要供给者这一事实上。当开放被重新定义为一项可管理的资产，供给的条件就会变得越来越具体，全球科学的协作规范也会随之调整。报告在承认开放对科学进步不可或缺的同时，为限制开放提供了一套完整的正当化语言，这两件事并存于同一章之中。

报告的第五章是它野心最大的部分，也是与前四章逻辑咬合最紧的部分。核心判断是：人工智能会大幅压缩从问题到答案的时间，但即便最强的模型也会卡在为上个世纪设计的机构和流程里。因此改造机构与部署模型是同一件事的两面。

具体抓手是创世纪计划。2025年11月24日的行政令启动了这项由能源部牵头的国家工程，调动其17个国家实验室，构建整合超级计算、人工智能模型、科学仪器与数据集的美国科学与安全平台，目标是在十年内使美国科学与工程的生产率和影响力翻番，并识别20项可由该平台攻关的科技挑战。2028财年备忘录把支持创世纪计划列为各机构的核心研发优先事项，要求各机构提出面向先进制造、生物技术、关键材料、核裂变与聚变、量子信息科学、半导体等领域的科学基础模型投资方案。

报告中最有分量的一句判断藏在这一章：生成的成本已经指数级下降，验证的成本没有。这句话把整份报告的各条线索收拢到了一处。如果人工智能可以低成本地生成假设、设计、代码和论文草稿，那么科研的瓶颈就从提出想法转移到确认想法是否成立。而确认成立需要可复现的实验记录、干净的数据、独立的复制研究和能被机器审计的复制包，这些恰恰是当前学术激励体系最不愿意生产的东西，因为它们不产生漂亮的叙事。

图3　人工智能重排科研要素之后的三层瓶颈

于是可复现性从科研伦理议题被升格为国家人工智能战略的基础设施议题。报告的表述很直接：在有缺陷的知识基座上运行的人工智能只会把坏科学固化下来。黄金标准科学行政令对可复现性、透明度、数据共享和可证伪性的要求，因此被重新解释为为人工智能构建可信训练语料的工程。报告进一步要求大规模投资验证基础设施，包括人工智能驱动的验证系统、开放标准、持续复制机制，以及对复制或证伪重要结果的研究者给予奖励。

第二个抓手是自主实验。闭环自主实验室被认为能把发现周期压缩若干数量级，把科学推到工业规模。2028财年备忘录要求各机构投资机器人、自动化实验室、用户设施的改造，使大型实验能够在人工智能生成假设、执行实验、解释结果、实时迭代的闭环中运行，同时要求利用采购力量建设国产的人工智能就绪科学仪器供应链，推动仪器以开放接口、标准化数据格式和跨厂商互操作的方式重新设计。这一条把科学仪器产业提升到了战略产业的位置。

第三个抓手指向学术制度本身。报告认为现行的资助结构、出版系统和署名机制都是为人类节奏的发现设计的，需要向人工智能原生的机构形态过渡，包括更快更开放的出版形式、更细颗粒度的贡献归属，以及把资源导向最重要问题的新型市场机制。这部分的具体性明显弱于前两个抓手，更像是把议题挂上日程。

任何一份科研战略文件的可信度，最终都要在预算表上兑现。这正是《新的黄金时代》面临的最大质疑。报告要求提高基础研究在联邦组合中的比重，要求扩大长周期资助，要求增设研究生奖学金和青年科学家支持，要求为中等规模仪器和用户设施提供稳定的运行经费。而同一届政府在2026财年预算请求中，对国家科学基金会提出的数字是39亿美元，相当于把该机构预算削减过半；国会最终通过的拨款是87.5亿美元，超过请求额的两倍。

图4　行政部门意图与立法结果之间的落差

这个落差不是技术性的分歧。它意味着报告所描述的那套精细的组合配置逻辑，需要在一个总量收缩的框架下运行，而组合优化在总量收缩时会迅速变成排序取舍。报告对此的回应是隐含的：既然联邦研发只占全社会研发的一小部分，那么提高效率、撬动私人配套、开放联邦设施给产业使用，就成为在有限预算下扩大影响的路径。2028财年备忘录明确要求各机构优先支持包含产业、慈善机构、州和地方政府或国际伙伴实质性配套出资的项目。这套逻辑在财政上讲得通，但它同时意味着联邦资金的方向会更多地由能够提供配套的一方共同决定。

第二重张力在于行政负担。报告用大量篇幅论证科研行政负担过重，随后提出九项优先事项、四类优先做法、要求2026财年研发预算权限在30亿美元以上的机构在90天内报送实施行动计划，并要求各机构在预算申报中标注研发性质分类的占比、说明组合转移的具体项目、对扩大后期开发活动作出理由说明。减负与新增报告要求同时出现在一份文件里，这种张力在行政改革中并不罕见，但它确实会影响执行效果。

第三重张力关乎择优标准。报告把恢复择优原则作为核心诉求之一，明确要求人才遴选锚定与理工科成功相关的可预测指标，例如推理测评、学科竞赛、工程作品集和技术工作经历，而非自述文书、机构推荐或履历包装。这个方向本身有其道理，但报告同时把某些议题从可资助范围中排除，并要求资助选择反映国家优先事项。判断标准的替换是否等于判断标准的去政治化，是这份报告留给读者的一个开放问题。

这份报告把中国作为主要参照系，但真正值得注意的是它借鉴的方向。报告称，中国把科研能力当作全球竞争的核心支柱，将决策提升到最高层级，在各部门之间采取紧密整合的合作方式，并借此在基础研究上快速集中资源。这段描述随后被用来论证美国也应当采取使命驱动的、跨部门整合的组织方式。当竞争双方开始互相模仿对方的制度长处时，比较的焦点就会从投入规模转向组织效率。

就投入规模而言，差距已经不大。2025年我国全社会研发经费投入达到39262亿元，投入强度2.8%，首次超过经济合作与发展组织国家平均水平。报告自己也承认，按购买力平价口径衡量，中国的研发支出已在若干指标上与美国持平，这是美国在冷战时期都未曾遭遇的局面。真正的结构性差异出现在经费的构成上。

图5　中美研发经费的活动类型结构

2023年美国研发总支出9370亿美元，其中基础研究1380亿美元，占比约15%；2024年我国基础研究经费2500.9亿元，占全社会研发经费的6.88%，试验发展占81.2%。这个结构差异意味着，即便总量接近，两国研发体系在知识存量的生产能力上仍处于不同位置。更值得注意的是资助来源：美国基础研究中联邦政府出资约40%，企业出资约37%，企业在基础研究领域的地位已经接近政府，而这正是《新的黄金时代》要求联邦重新定位自身角色的直接原因。

图6　美国研发投入的执行与资助格局

由此可以提出三点参照。第一点关于组织形态。报告识别出的中等规模科学缺口在我国同样存在：需要数千万到数亿元、数十人稳定团队、五年以上周期，产出为平台技术和公共数据集的研究，在现行的课题制和大科学工程之间缺少合适的承载形式。国家科学基金会的X-Labs和专注型研究组织提供了两种可参考的设计，其共同特征是雇佣职业科学家而非依赖轮换的研究生、以里程碑而非年度报告考核、任务完成即解散。

第二点关于验证基础设施。如果生成成本的下降确实把稀缺性推向了验证一端，那么谁掌握可复现、可审计、带有完整实验记录和负结果的科学数据，谁就掌握了下一代科学基础模型的训练基础。这件事的政策含义有两层：对内需要把实验记录、负结果、仪器运行数据纳入国家科学数据资产的范畴并配置专门经费，因为现行激励体系不会自发生产它们；对外则需要提前判断，科学数据和科学基础模型是否会成为新的管制对象，以及在什么规则下跨境流动。

第三点关于人的自由裁量权。报告反复强调，国防高级研究计划局的成效不来自任何单一机制，而来自招到合适的项目主任并给他们真正的裁量权。2028财年备忘录相应要求各机构降低从非传统背景招聘项目主任的门槛，扩大人员轮换机制，建立有竞争力的薪酬和职业通道，同时严格执行利益冲突政策。这一组措施把配置权、专业判断与问责三者绑在一起，其可移植性取决于配套的问责设计是否同样到位。任何把裁量权做大而问责做虚的移植，都会走向反面。

《科学：新的黄金时代》最值得关注的地方，不在于它给出的具体建议清单，而在于它示范了一种把科研体系当作可设计对象来处理的思路。布什的答卷奠定了国家为知识生产付费的正当性，此后八十年，付费方式本身很少成为政策议题。这份报告把付费方式推到了台前：用什么机制选人选项目、由谁行使裁量权、如何评估配置者自身的绩效、成果在哪里落地、知识以什么条件对外流动。这些问题的答案会决定未来数十年谁能更快地把资源转化为知识、再把知识转化为能力。

这份报告能否兑现，取决于国会的拨款、机构的执行力和一届政府之后的政策连续性，这些变量都不在报告自身的控制范围内。但它提出的问题已经越过了美国国内政策的边界。当科研治理开始以配置效率而非投入总量为竞争焦点，所有主要科技国家都会被卷入同一场关于制度设计的比较之中。

主要资料来源

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Michael J. Kratsios and Russell T. Vought, Ushering in a New Golden Age of American Innovation: Fiscal Year 2028 Administration Research and Development Budget Priorities, NSTM-5 / M-26-16, July 21, 2026. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2026/07/White-House-Fiscal-Year-2028-RD-Priorities-Memorandum.pdf

Vannevar Bush, Science: The Endless Frontier: A Report to the President, Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1945.

National Center for Science and Engineering Statistics, U.S. R&D Totaled $937 Billion in 2023; Estimate for 2024 Indicates Further Increase to $993 Billion, NSF 26-314. https://ncses.nsf.gov/pubs/nsf26314

National Center for Science and Engineering Statistics, Analysis of Federal Funding for Research and Development in 2022: Basic Research, NSF 24-332. https://ncses.nsf.gov/pubs/nsf24332

国家统计局、科学技术部、财政部：《2024年全国科技经费投入统计公报》，2025年9月29日。https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202509/t20250929_1961429.html

国家统计局：《2025年国民经济运行情况新闻发布会》，2026年1月19日。

U.S. Department of Energy, Energy Department Launches Genesis Mission to Transform American Science and Innovation Through the AI Computing Revolution, November 24, 2025. https://www.energy.gov/articles/energy-department-launches-genesis-mission-transform-american-science-and-innovation

U.S. Senate Committee on Commerce, Science, and Transportation, Science Survives Existential Threat From Trump Budget as Senate Rejects Gutting NASA, NSF, & NIST, January 15, 2026. https://www.commerce.senate.gov/2026/1/ves-existential-threat-from-trump-budget-as-senate-rejects-gutting-nasa-nsf-nist